LAS REFORMAS EDUCATIVAS GLOBALES DE ENFOQUE GERENCIAL Y LOS DOCENTES
En las últimas décadas, un movimiento mundial de reforma de la educación ha transformado los sistemas educativos en todo el mundo (Salhberg, 2006). La intensidad de este movimiento es tal que algunos observadores incluso hablan de que se está produciendo una “epidemia” de reformas educativas (Levin, 1998; Steiner-Khamsi, 2004). Dicho movimiento promueve soluciones que combinan políticas de mercado y de gestión filo-empresarial como la forma más eficaz de resolver los problemas educativos tanto antiguos como nuevos. Como consecuencia, la elección escolar, la competencia, los incentivos y la rendición de cuentas se están convirtiendo en principios cada vez más centrales en la agenda educativa global y en la reestructuración de los sistemas educativos de todo el mundo.
El principal objetivo de las actuales reformas educativas globales de enfoque gerencial (GMER, por sus siglas en inglés), también conocidas como reformas gerenciales, son mejorar la competitividad de los países mediante el incremento de los niveles de aprendizaje de los estudiantes y, al mismo tiempo, la mejora de la eficiencia de los sistemas educativos. Entre las políticas más conocidas que se están aplicando en este contexto se encuentra la autonomía de la gestión escolar (en inglés denominada school-based management) y formas conexas de descentralización, políticas de rendición de cuentas, evaluación de los docentes, currículo estandarizado, fijación de objetivos y asociaciones público-privadas en el ámbito de la educación. Las reformas educativas globales de enfoque gerencial tienden a modificar las condiciones de trabajo de los docentes y sus responsabilidades, así como la forma en que el Estado y la sociedad evalúan y juzgan su desempeño.
Este capítulo introductorio se estructura de la siguiente manera. En la primera parte, se presentan las principales características de estas reformas educativas globales gerenciales y se revisan las políticas e ideas clave que las constituyen. Asimismo se aborda la forma en que estos tipos de políticas transforman la relación entre el Estado y la educación, y cuál es la razón y la forma en que están siendo difundidas y adoptadas en muchos lugares del mundo. En la segunda parte, se exploran las principales cuestiones y controversias de este tipo de reformas en relación con los docentes. En concreto, se destacan algunas de las principales paradojas de las reformas gerenciales en su forma de entender el trabajo de los docentes y el objetivo de transformarlo. En la tercera y última parte, se presenta la estructura y el contenido del libro y se esbozan las principales cuestiones que aborda.
Principales características de los sistemas educativos globales
Las reformas educativas aquí analizadas contienen esencialmente una perspectiva de gestión empresarial para entender cuáles son los problemas educativos más importantes, cómo debe llevarse a cabo el cambio educativo y cómo deben organizarse los sistemas educativos. Uno de los principales objetivos de estas reformas educativas gerenciales es aumentar los estándares de la calidad educativa, pero sin que ello implique invertir más recursos en los sistemas educativos. Estas reformas se centran en la forma en que las escuelas deben ser gestionadas, financiadas y sometidas a medidas de rendición de cuentas, así como la forma en que deben introducirse los incentivos condicionales en el sistema educativo para premiar o castigar a los agentes educativos en función de su desempeño. En particular, favorecen esencialmente las ideas de autonomía escolar y promueven la competencia entre las escuelas a través de pruebas estandarizadas e intervenciones en la demanda, tales como vales escolares u otros tipos de subvenciones por alumno. En general, estas reformas están muy marcadas por una racionalidad económica y por asunciones que provienen de la teoría económica donde las familias, los directores escolares y los docentes se comportan como agentes interesados en sus propiosbeneficios y en maximizarlos, así como en la posibilidad de obtener y compartir una información perfecta sobre la calidad de las escuelas.
Curiosamente, el objetivo central de los que promueven este tipo de reformas es mejorar los niveles de aprendizaje de los alumnos, pero en su análisis y recetas no exploran suficientemente la forma en que los niños y niñas aprenden y por qué. En otras palabras, quieren transformar la educación sin participar directamente en la principal actividad educativa: los procesos de enseñanza y aprendizaje.
El nuevo papel del Estado en la educación: ¿reformas neoliberales, o algo más?
Los educadores suelen calificar el tipo de gestión empresarial de las reformas analizadas en este libro como “neoliberal” (véase, por ejemplo, Hill, 2009). Existen definiciones diferentes y contrapuestas del neoliberalismo; sin embargo, no nos parece que esta etiqueta capte por completo el tipo de fenómeno que aquí se discute. Las reformas neoliberales son, ante todo, reformas de signo financiero. Lo que más les importa es la eficiencia (Carnoy, 1999). No obstante, el cambio hacia una la gestión empresarial del sistema educativo no es necesariamente más eficiente que la prestación convencional de la educación.
Los defensores de las reformas gerenciales están entusiasmados con la aportación de las reglas del mercado y el uso de analogías de mercado a la hora de promover sus políticas, tales como el neoliberalismo, pero ello no quiere decir que defienden la mera comercialización/privatización de la educación, o la retirada del Estado. De hecho, este tipo de reformas requiere que el Estado se muestre más activo que nunca en el ámbito de la educación, aunque adoptando un papel diferente. Así, según las reformas educativas globales de enfoque gerencial, el Estado no debe dispensar directamente la enseñanza, sino centrarse en la regulación y la financiación de las escuelas, de preferencia mediante fórmulas de financiación de la demanda, así como en la evaluación y control del desempeño de las escuelas. Además, como lo establecen numerosas políticas de rendición de cuentas, el Estado debe utilizar las evaluaciones para informar a la sociedad sobre el desempeño de las escuelas, así como recompensarlas y castigarlas según sus logros.
¿Por qué se han globalizado las reformas gerenciales?
El hecho de que el enfoque gerencial a la reforma educativa se haya globalizado se debe, en gran medida, al material y el poder de las ideas de las organizaciones que las respaldan. Estas reformas cuentan con persistentes promotores estratégicamente ubicados en organizaciones internacionales muy influyentes y bien conectadas, entre las que sobresale el Banco Mundial como una de las principales.
El movimiento de reforma educativa global se beneficia del hecho de que los gobiernos, especialmente en los contextos de desarrollo, experimentan crecientes presiones para cumplir las metas de la Educación para Todos (EPT). Sin embargo, los países ricos tampoco están exentos de la presión internacional. Precisamente debido a esta creciente presión internacional derivada de las pruebas estandarizadas internacionales, la condicionalidad de los préstamos, el Marco de Acción de Educación para Todos, etc., un número cada vez más importante de gobiernos se muestran abiertos a experimentar formas “innovadoras” de dispensar la enseñanza y a adoptar nuevos enfoques procedentes de la empresa.
LOS DOCENTES EN LAS REFORMAS EDUCATIVAS GLOBALES
En una economía globalizada, la educación, las cualificaciones y el conocimiento se consideran cada vez más como un activo clave para la competitividad económica, y la mayoría de los países y regiones del mundo aspiran a convertirse en “economías del conocimiento” (Gouvias, 2007). Como parte de esta aspiración, la educación adquiere un lugar de mayor centralidad en las estrategias de desarrollo de los gobiernos y, en particular, “se pide a las escuelas y a los docentes que hagan más de lo que ya hacían antes, pero también de una manera diferente” (Sahlberg, 2006, p. 283). En general, la comunidad internacional para el desarrollo presta una mayor atención al papel clave que desempeñan los docentes en la prestación de una educación de calidad para todos (Leu, 2005).
La investigación en ciencias sociales y, más recientemente, el programa PISA de la OCDE muestra que para mejorar los resultados de calidad de la educación o del aprendizaje la sociedad tiene que tomar más en serio la equidad entre las escuelas y en el interior de ellas, así como los condicionamientos sociales, económicos y culturales que afectan al aprendizaje del estudiante. Lamentablemente, los partidarios de las reformas educativas gerenciales tienden a omitir la importancia de este tipo de elementos a la hora de prescribir instrumentos específicos para las políticas destinadas a mejorar el aprendizaje del estudiante (Verger y Bonal, 2012).
Principales paradojas en la relación entre las reformas gerenciales y los docentes
Los reformadores educativos globales se suman al consenso internacional que considera el desempeño de los docentes como un factor determinante de la calidad de la educación y, muy a menudo, sitúan a los docentes en el centro de sus ideas y políticas de intervención. Las intervenciones políticas diseñadas en el contexto del movimiento de las reformas educativas globales tienen la posibilidad de transformar el trabajo de los docentes de diversas maneras. La evaluación de los docentes y las políticas de rendición de cuentas relacionadas con esta evaluación tienen como objetivo mejorar la visibilidad del trabajo de los maestros en relación con el Estado y el resto de la sociedad; las políticas basadas en el mérito tienen por objeto la regulación de la remuneración de los docentes en función de su desempeño; las reformas basadas en estándares indican detalladamente lo que los docentes tienen que aprender y enseñar; las asociaciones público-privadas favorecen la desregulación del trabajo de los docentes; y la autonomía de la gestión escolar refuerza el papel de los docentes tanto como administradores escolares y también, en cierta medida, en calidad de trabajadores comunitarios.
En general, la forma en que se percibe a los docentes y el trato que reciben en las reformas educativas globales con visión gerencial implica una multitud de paradojas y deficiencias. A continuación, destacamos las más evidentes.
La primera paradoja consiste en el hecho de que las reformas educativas globales subrayan continuamente la importancia de los docentes y hacen hincapié en el papel clave que desempeñan para la calidad de la educación, pero a la vez les restan poder de diversas maneras. En concreto, tres: a) al no tener suficientemente en cuenta sus preferencias en los procesos de formulación de políticas; b) al tratar a los docentes como activos que es preciso gestionar más que como agentes de cambio; y c) al socavar su autonomía frente al Estado y a las familias de los alumnos.
La segunda paradoja se refiere al hecho de que las reformas gerenciales exigen más responsabilidades de los docentes, pero, al mismo tiempo, promueven su desprofesionalización. Los docentes tienen una mayor carga de trabajo que antes y tienen que hacer este trabajo de manera diferente, aun cuando su preparación y condiciones de trabajo puedan ser insuficientes.
La tercera paradoja está relacionada con la forma en que los defensores de las reformas educativas globales utilizan las evidencias de forma sumamente “selectiva”. Por un lado, promueven reformas gerenciales aún cuando son conscientes del hecho de que la evidencia de los efectos positivos de estas reformas en los resultados del aprendizaje aún no es concluyente (Bruns et al, 2011; Experton, 1999; Patrinos et al, 2009; Vegas, 2005). Sin embargo, por otra parte parecen ignorar que el nivel de los resultados de aprendizaje es más alto en los países donde sus recetas políticas son sumamente marginales (o, de hecho, ni siquiera se han puesto todavía en práctica).
La cuarta y última paradoja identificada es que las reformas educativas globales de enfoque gerencial piden a los docentes y a las escuelas que asuman nuevas funciones y mandatos más complejos, pero sin tener en cuenta si existe el material necesario y las condiciones técnicas para llevarlos a cabo.
En general, este libro explicita abiertamente las limitaciones que conlleva fundamentar las reformas educativas en una combinación de ideas gerenciales y de mercado que representan las reformas educativas globales. En concreto, las principales preguntas que este libro se propone contestar son las siguientes:
1.¿Cómo se re-contextualizan y trasladan las reformas educativas globales en determinados contextos? ¿Cuáles son los elementos e instituciones que actúan como mediadores y afectan al traslado y re-contextualización de las reformas educativas globales a determinados contextos educativos?
2.¿Cuáles son las dificultades específicas asociadas con la implementación de las políticas educativas globales/gerenciales en contextos locales? En particular ¿cómo las recibieron los docentes y otros agentes locales de la educación? ¿Hasta qué punto aceptaron o se resistieron a las reformas educativas globales?
3. De acuerdo con las principales partes interesadas de la educación implicadas en las reformas, ¿lograron las reformas educativas globales los resultados previstos? ¿Cuáles son los principales retos y oportunidades de este tipo de reformas para lograr los resultados previstos?
4.¿En qué medida las principales hipótesis y “teorías de acción” que sustentan las reformas educativas globales están corroboradas por hechos reales una vez que las reformas se implementan y trasladan a prácticas educativas concretas?
No obstante, también debe señalarse que este no es un libro “anti-reformas”. Se espera, más bien, que los diferentes capítulos proporcionen elementos a los docentes, los profesionales, los organismo y otras partes interesadas de la educación para reflexionar sobre los procesos de cambio educativo que, por una parte, podrían ser más acorde con las realidades y problemas de la educación que prevalecen en su contexto particular y, por otra, ser de naturaleza más participativa y respetuosa con las necesidades e identidades de los docentes.