Nueva Zelanda:
En todo el mundo se están haciendo declaraciones como ésa, ensalzando las virtudes de la gestión del desempeño en el sector de la enseñanza. Al mismo tiempo, sin embargo, los resultados están siendo cuestionados por docentes, investigadores, estudiantes y comunidades. Así las cosas, ¿qué se puede aprender de la inmersión de Nueva Zelanda en el mundo de la fijación de objetivos, gestión del rendimiento, rendición de cuentas y auditoría del sector de la educación?
Gestión y dirección estratégica en la educación superior neozelandesa
Nueva Zelanda es un caso de estudio estratégico interesante por la velocidad y profundidad de implementación de los nuevos enfoques de gobernanza en las entidades del sector público, incluidas las universidades y los proveedores de educación permanente.
Nueva Zelanda es un país pequeño (cuatro millones de habitantes), con un alto nivel de centralización de la toma de decisiones y la implementación de políticas. Cuenta con un sistema legislativo unicameral, una organización territorial no federal y un poder judicial no activista. Esto significa que el poder se concentra en un ejecutivo de 20 personas.
Con un servicio público único, los centros de decisión política articulados en torno a pequeñas comunidades pueden llegar a ser —y de hecho lo son en la actualidad— dirigidos con mano férrea por el partido político en el gobierno.
Perfil de la enseñanza superior
En la educación superior, la toma de decisiones estratégicas y financieras corre por cuenta de dos organismos centrales: la Tertiary Education Commission(TEC, o comisión de educación superior) y el Ministerio de Educación.
La garantía de la calidad recae en la New Zealand Qualifications Authority(autoridad de cualificaciones de Nueva Zelanda) y Universities New Zealand(consejo de rectores de las ocho universidades).
El tamaño de la comunidad encargada de la formulación de políticas y del sistema político unicameral genera una fuerte coherencia entre la toma de decisiones políticas y la implementación de estrategias.
En el caso de la educación superior, la coherencia viene dada por la Estrategia pública para la enseñanza superior, que consiste en la definición de prioridades para el sector a través de la Declaración de prioridades de la educación superior (STEP, por Statement of Tertiary Education Priorities).
A continuación, cada institución determina las modalidades de consecución de las prioridades así definidas a través de sus planes de inversión (negociados con los representantes del gobierno), en consonancia con su perfil institucional (más información en OCDE, 2006).
El resultado de estos procesos y disposiciones institucionales es “una alineación evidente del sector de la educación superior con los objetivos del país” (OCDE, 2006, pág. 40).
Esta dirección estratégica se ha impuesto a la enseñanza superior a lo largo de tres décadas de continua e implacable transformación del modelo de gestión, financiación y provisión de la educación superior.
El primer cambio vino de la mano del neoliberalismo, o nuevas políticas de derechas, que los sucesivos gobiernos fueron introduciendo en todos los departamentos del Estado y la sociedad neozelandesa entre los años ochenta y noventa.
En la enseñanza superior neozelandesa, esto supuso la creación, por vía legislativa en 1989, de un sectorúnico que abarcara toda la educación postobligatoria y la equiparación de las instituciones educativas públicas y con fines de lucro.
Mercado de masas en los años ochenta
En los años ochenta se produjo un traslado de paradigma, de un sistema de enseñanza superior elitista, dotado con becas de estudio concedidas a un número reducido de estudiantes, a un mercado de masas y la introducción de tasas y préstamos estudiantiles. La transición a un modelo de mercado de masas tuvo como efecto la masificación de la matrícula en la educación superior.
En 1990, estudiaban una carrera superior el 20,5% de los jóvenes con edades comprendidas entre los 18 y 24 años; en 1998, ya eran el 31,9% ( Ministerio de Educación, 1998, pág. 23).
En 2000, el modelo de mercado de masas ya se había convertido en un problema para los sucesivos gobiernos del país. El aumento del alumnado repercutió en el incremento de costes y la competencia de los centros de enseñanza superior en un nuevo mercado abierto en busca de estudiantes y la correspondiente financiación pública provocó la proliferación de cursos y proveedores.
Respuesta del Gobierno
El gobierno respondió con el establecimiento de la dirección estratégica de la enseñanza superior. La recién creada entidad pública Tertiary Education Advisory Commission(TEAC) recomendó aumentar la participación del gobierno en el sistema de enseñanza superior, a través de políticas de limitación del número de estudiantes, selección de objetivos de financiación, aplicación de criterios de diferenciación en la financiación de instituciones y creación de planes individuales de inversión estratégica para cada centro.
La TEAC atendía así lo que se percibía como falta de dirección en el sector, cuyo resultado fue considerado ineficiente en el uso de recursos (OCDE, 2006, pág. 135).
Esta preocupación por el uso ineficiente de recursos llevó a la implementación de técnicas de Nueva Gestión Pública para medir la idoneidad del gasto público en los centros de enseñanza superior. “Se ha sustituido la tradicional cultura profesional de indagación intelectual y debate abierto por la insistencia institucional en la performatividad, planificación estratégica, indicadores de rendimiento, medidas de garantía de la calidad y auditorías académicas” (Olssen y Peters, en Shore, 2010, pág. 16).
Entre las nuevas medidas de auditoría y rendición de cuentas se incluyeron desde resultados de investigación hasta evaluación del desempeño de los estudiantes. A mediados de los años noventa se puso en marcha el fondo de investigación basado en el rendimiento(PBRF).
Metas
En este ejercicio, se evalúan los productos(publicaciones, reconocimiento por los pares y contribución al entorno de investigación) de cada estudiante de Nueva Zelanda para asignar los correspondientes recursos públicos de investigación a los proveedores públicos y privados de educación superior del país.
A esto hay que añadir la evaluación a que se someten las instituciones educativas en cuanto a capacidad de atracción de subvenciones externas y la auditoría del cumplimiento de las metas de matrícula; de hecho, todo centro que se desvíe en más del 3% de la meta de matrícula acordada incurre en sanción económica.
En años recientes, el gobierno implementó, además, objetivos de terminación de estudios, retención y progresión de los alumnos. Las metas de terminación pueden llegar a alcanzar el 80%. Y, hace tan sólo unos meses, el gobierno expuso sus objetivos para un mejor servicio público, con el siguiente argumento:
“Queremos un sector público más innovador, emprendedor, determinado y centrado en los resultados. Hemos acrecentado la oferta de servicios de atención al ciudadano, reducido costes y mejorado el nivel de resultado para usted y su familia” ( John Key y Bill English, comunicado de prensa, 2012).
En la educación, las metas de mejora del servicio público se orientan a potenciar las habilidades y el empleo; uno de los objetivos es que el 85% de los alumnos de 18 años tengan una cualificación de nivel 2, o su equivalente, en el año 2017 (actualmente, la tasa de logro en este nivel se sitúa en el 67%).
Los responsables de la formulación e implementación de políticas podrán considerar la medición y la auditoría como evaluaciones objetivas de la calidad del gasto público, pero esas herramientas de cómputo y medición no son neutrales.
La justificación oficial, inocua e indiscutible, es mejorar la eficiencia y la transparencia, y velar por que estas instituciones rindan cuentas al contribuyente y al público (y que conste que a nadie en su sano juicio se le puede ocurrir impugnar tales objetivos).
Fijación contable
Ahora bien, el problema es que la auditoría confunde rendición de cuentas y contabilidad, de manera que la responsabilidad ante el público se replantea en términos de medición de la productividad, eficiencia económica y buena relación calidad-precio(Shore, 2008, pág. 281).
No importa que se presenten el PBRF, las metas de terminación y de matrícula como medidas de auditoría y contabilidad, no son si más ni menos que herramientas para disciplinar comportamientos mediante la determinación de lo que cuenta y lo que no.
Lo que cuenta en Nueva Zelanda es cualquier cosa que favorezca la contribución de la educación superior al “crecimiento económico y la productividad en el mercado laboral”, siendo éstos los objetivos prioritarios de los planes estratégicos del actual gobierno (ver, entre otras cosas, Tertiary Education Commission Statement of Intent, 2012).
La pregunta que hay que formular es: ¿son conscientes los asesores estratégicos de lo que han creado e impuesto al sector de la educación superior? En palabras de Foucault, los responsables de la formulación de políticas “saben lo que hacen, con frecuencia saben por qué hacen lo que hacen, pero lo que no saben es lo que hace lo que hacen” (Middleton, 2009, pág. 193).
El modelo de rendimiento de la política de enseñanza superior acarrea un elevado número de efectos negativos y un amplio catálogo de consecuencias, esperemos que no deseadas. Pedagogos y sindicalistas advirtieron al gobierno de las consecuencias no deseadas de sus políticas nada más plantearse la implementación de técnicas de gestión del rendimiento.
Esto, sin embargo, no impidió que los sucesivos gobiernos, y sus agencias, infligieran a los centros de educación superior unas herramientas contables para medir una actividad no económica.
Es importante analizar toda la gama de repercusiones contraproducentes del establecimiento de objetivos exclusivamente económicos y de la medición de resultados.
Efectos en la docencia
La imposición de una perversa “cultura de la gestión” y la “centralidad de la vinculación” de la educación superior a la economía en Nueva Zelanda están cambiando la mismísima naturaleza de la enseñanza y el aprendizaje. En las últimas tres décadas, el sector de la educación superior se ha orientado más directamente a atender unos objetivos nacionales, o mejor dicho, los objetivos del gobierno (ver McLaughlin, 2003, págs. 25-28; Zepke, sin fecha, pág. 3).
El beneficio económico ha pasado a ser el objetivo principal (Zepke, sin fecha, pág. 5), en detrimento de los incalculables resultados de la educación superior (ver un ejemplo de esto en los trabajos de Bhaskaran et al., 2007, pág. 4).
Recuperar la autonomía responsable y la libertad académica
Es crucial hacer retroceder la desenfrenada carrera de mediciones y cómputos que están rigiendo la vida diaria del personal de la educación y generando efectos perversos en el sector de la educación superior. Para ello, los miembros del New Zealand Tertiary Education Union(NZTEU) están creando una visión alternativa de la enseñanza superior.
Estamos convencidos de que la educación superior del siglo XXI debe transmitir el conocimiento con el fin de favorecer un amplio progreso social, científico, humano y económico. Sabemos que los beneficios de la obtención de títulos de enseñanza superior exceden con mucho los beneficios monetarios individuales.
Dicho esto, para poder garantizar una educación superior pública de calidad en Nueva Zelanda necesitamos un régimen de financiación y políticas que marque un equilibrio entre investigación, docencia, servicio comunitario y acreditación (concesión de títulos).
La enseñanza y el aprendizaje deben tener una consideración superior —o por lo menos igual— a los aspectos económicos, a la hora de decidir quién tiene acceso a la educación superior y qué se puede estudiar.
Además, el sistema debe valorar las opiniones del personal, el alumnado y la comunidad. Y la gestión del sector debe favorecer la autonomía, la diversidad y la creatividad en docencia e investigación.
Ahora bien, el diseño de una estrategia alternativa es sólo una parte del proceso. Vamos a tener que luchar por defender nuestra visión estratégica y esto no será tarea fácil. La verdadera lucha sería alguna forma de desobediencia civil, un rechazo masivo a las herramientas de auditoría y contabilidad como medio para medir algo que no es económico.
En Nueva Zelanda, sería muy difícil organizar la desobediencia, ya que nuestros líderes institucionales y muchos de nuestros miembros apoyan el modelo de validación externa impuesto por la Nueva Gestión Pública y el gerencialismo.
Lo primero es convencer a todos nuestros afiliados de que la validación externa, ya sea puntuación, clasificación o medición, no se corresponde con nosotros, y que, en realidad, el cómputo y la medición impuestos por las autoridades lo que están es desprofesionalizando el entorno académico.
Efectos en la matrícula
Cuando las metas de logro académico apenas llevan un año en funcionamiento, ya se está viendo cómo los centros de enseñanza reducen la matrícula, limitando la admisión a los estudiantes idóneos, aquellos que con absoluta certeza terminarán la carrera.
Cuando la matrícula se basa en prejuicios sobre quién va aprobar y quién no, los estudiantes indígenas y los de segunda oportunidad son los sectores con más probabilidades de quedarse fuera. De esta manera nos atrincheramos tras modelos existentes de desventaja educativa, social y económica. A esto hay que añadir que el personal tiene instrucciones para que aprueben los estudiantes por el medio que sea.
Algunos centros están haciendo las cosas bien, poniendo en marcha programas de tutoría por pares, orientación espiritual y apoyo tutorial adicional. En otras instituciones, el personal se encarga de recoger y llevar los estudiantes a clase para mejorar las tasas de terminación de estudios.
Sabemos de algunos administradores que, sin previa consulta, cambian las notas finales de los estudiantes con el único objetivo de mejorar las tasas de terminación y progresión de sus departamentos. Hay quien suprime cursos con tasas de terminación persistentemente bajas sin preguntarse por qué lo son ni si vienen justificadas por la dificultad de las asignaturas impartidas.
Sin olvidar las instituciones que le insisten al personal que permita a los estudiantes examinarse varias veces hasta que aprueben la asignatura.
Como se puede ver, el coste de las medidas de rendición de cuentas y auditoría gerencial de las instituciones es demasiado elevado: lo que hacen es pisotear la libertad académica y la autonomía institucional recogidas por ley, y la buena pedagogía.
Efectos en la investigación
Las mediciones de resultados de investigación han repercutido en las materias de estudio y los fondos asignados a los investigadores. El pináculo del logro académico es, por lo visto, la aparición de un artículo revisado por pares en una publicación de primer nivel.
La consecuencia de ello es que la investigación dedicada exclusivamente a Nueva Zelanda ha retrocedido ante las dificultades de publicación debidas a la relativa falta de relevancia del tema para las publicaciones de gran impacto, con el resultado de que los investigadores van abandonando el ámbito de las organizaciones comunitarias, ya que ese trabajo no suele salir publicado en artículos revisados por pares, sino como informes para debate público.
Además, muchos académicos han apartado los trabajos de corte crítico, ya sea por elección o por presión de la administración, al entender que no se pueden medir y, por lo tanto, no cuentan.
Efectos a largo plazo
Los actuales métodos de medición y contabilidad de resultados educativos plantean muchos problemas, empezando por el del calendario. Muchas de las cosas que nos parecen beneficios importantes de la educación superior, como la formación de ciudadanos activos y un mundo socialmente más justo, tardarán 10, 20 o hasta 30 años en llegar a buen término.
Al contrario, lo que quiere el gobierno neozelandés es la prueba de que sus instrumentos estratégicos están generando un sinfín de mejoras anuales en el rendimiento educativo o por lo menos unas mejoras que encajen en los tres años de legislatura.
En definitiva, no es cosa fácil, pero hay que hacerlo. Los procesos de gestión del rendimiento, medición de resultados y auditoría externa supondrán, a largo plazo, la muerte de la educación pública de calidad en Nueva Zelanda, la muerte del libre acceso a la enseñanza y de las universidades como espacios críticos en nuestra democracia.
Es una lucha que no podemos perder.
El reverso del cómputo, medición y auditoría de los centros de educación superior
Los gobiernos tienen, en nombre de los ciudadanos, legítimas expectativas de que los centros de educación superior “generen valor público” (Moore, 2005, en Pearman, 2009, pág. 8). Pues bien, las medidas empleadas actualmente en Nueva Zelanda están perjudicando a la educación pública de calidad.
Por cuanto respecta a los objetivos de investigación, se han llegado a ver resultados manipulados por algunos centros de educación superior inquietos por la financiación y la clasificación.
Para poder mejorar sus puntuaciones PBRF (Fondo de investigación basado en el rendimiento), las instituciones no dudan en cambiar la categoría laboral de sus trabajadores, de enseñanza a administración o de docencia a tiempo completo a docencia supervisada, en despedir personal de investigación inactivo, a pesar de que la mayoría proporciona enseñanza intensiva, orientación espiritual o realiza tareas de gestión, ni en contratar profesionales encargados de manipular los datos que sirven de base para la evaluación de los resultados de cada investigador(a).
Una auditoría independiente de la preparación de la ronda PBRF de este año señaló, en los centros públicos de educación superior, “variedad de prácticas en materia de recursos humanos” en el marco del ejercicio de financiación por rendimiento ( KPMG, 2012).
Campaña sindical
NZTEU está manos a la obra con su campaña Speak Up for Education, celebrando reuniones en todo el país con docentes, investigadores, estudiantes y líderes comunitarios para debatir el daño que está causando en la educación superior la actual dirección política y estratégica.
Pero nuestro trabajo no se limita a los afiliados. El grueso de la dotación de educación superior de Nueva Zelandia proviene del erario, por lo que el contribuyente tiene derecho a saber cómo se gasta su dinero. Ahora bien, la medición y cómputo de los resultados de educación no garantiza la calidad ni el uso racional de los fondos.
Debemos convencer al público de que no necesitan estadísticas de producción para averiguar lo bien que funciona su sistema educativo. La calidad se evalúa y defiende mejor de otras muchas maneras.
En concreto, la propia profesión académica puede dar una garantía de calidad, como ya lo ha hecho en otras ocasiones, a través de rigurosos y transparentes procesos de revisión por pares y gobernanza colegial. La opinión pública tiene que darse cuenta de que la educación superior va orientada a un amplio abanico de propósitos, algunos imposibles de contabilizar.
También tiene que saber que a los profesionales de los centros de educación superior les importan, y mucho, la enseñanza, el aprendizaje y la investigación de calidad. En este sentido, nuestros afiliados están tomando las calles, las aulas, los medios de comunicación, la blogosfera y cualquier ámbito necesario para promover la importancia social de la educación superior.
Por último, tenemos que disuadir a los dirigentes políticos de seguir por la vía actual contabilizando y midiendo resultados, y fiscalizando las acciones de docentes e investigadores. Necesitamos convencer a todos los partidos políticos de que las mediciones económicas suponen un enfoque demasiado estrecho de la educación superior y que se pueden contar otras cosas.