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Campagne du syndicat

Le NZTEU s'attaque à ce problème par le biais de sa campagne « Speak Up for Education», composée de réunions à travers le pays avec des enseignant(e)s, des chercheurs/euses, des étudiant(e)s et des dirigeant(e)s communautaires pour discuter du préjudice causé par la direction politique actuelle et de la politique de l'enseignement supérieur.

Mais notre travail ne s'arrête pas avec les membres. La majorité de la prestation d'enseignement supérieur en Nouvelle-Zélande est financée par l'Etat, et les contribuables ont le droit de savoir comment leurs contributions ont été dépensées. Cependant, la mesure et le comptage des résultats de l'éducation ne garantissent pas la qualité ou l'utilisation efficace du financement.

Il nous faut doncconvaincre le public qu'ils n'ont pas besoin de statistiques de résultats pour voir les résultats que livre leur système éducatif. La qualité peut être mieux évaluée et défendue par toute une gamme d'autres moyens.

En particulier, la profession universitaire elle-même peut fournir une assurance de la qualité, comme elle l'a fait dans le passé, à travers des évaluations par les pairs rigoureuses et transparentes et par le biais des processus de gouvernance collégiale. Le public doitcomprendre que l'enseignement supérieur dispose d'un large éventail d'objectifs (dont certains ne peuvent pas être mesurés dans un sens comptable traditionnel).

Nous devons également faire savoir au public que les professionnel(le)s qui travaillent dans les établissements d'enseignement supérieur se soucient profondément de la qualité de l'enseignement, de l'apprentissage et de la recherche. Pour ce faire, nos membres sont descendus dans les rues, les salles de classe, les médias, la blogosphère, et partout où nous le pouvons, afin de promouvoir l'importance de l'enseignement supérieur dans notre société.

Enfin, nous devons détourner les dirigeant(e)s politiques de leur trajectoire actuelle basée sur le comptage et la mesure accrues et les contrôles plus stricts des actions des enseignant(e)s et des chercheurs/euses. Nous devonsconvaincre tous les partis politiques que les mesures économiques ne conviennent pas pour mesure l'efficacité de l'enseignement supérieur et que d'autres choses peuvent être comptées.

Décalage dans le temps des avantages

Les modèles actuels de mesure et de comptage des résultats scolaires sont très problématiques, si pour aucune autre raison que le timing. Beaucoup de choses que nous jugeons être des résultats importants de l'enseignement supérieur, telles que la création de citoyen(ne)s actifs/ives) et un monde plus juste sur le plan social, prendront 10, 20 ou même 30 ans à se concrétiser.

Ce que recherchent les gouvernements néo-zélandais, au contraire, c'est la preuve que leurs leviers politiques mènent à de perpétuelles améliorations annuelles dans les résultats scolaires, ou au moins à des améliorations qui cadrent avec le cycle électoral tous les trois ans.

Ce ne sera donc pas tâche facile, mais cela doit être fait. Les processus de gestion du rendement, les mesures de résultats, et d'audit externe sonneront le glas pour l'enseignement public de qualité en Nouvelle-Zélande, pour le libre accès à l'éducation, et pour les universités en tant qu'espaces essentiels dans notre démocratie - c'est un combat que nous devons livrer.

Retrouver une autonomie responsable et la liberté académique

Il est crucial de lutter contre les initiatives de mesure et de comptage qui tentent de discipliner la vie quotidienne du personnel de l'éducation et déforment les résultats dans le secteur de l'enseignement supérieur. Pour ce faire, les membres du New Zealand Tertiary Education Union(Syndicat néo-zélandais du personnel de l'enseignement supérieur-NZTEU) s'occupent à la création d'une vision alternative de l'enseignement supérieur.

Nous estimons qu'un secteur de l'enseignement supérieur digne du 21ème siècle doit offrir des connaissances pour assurer de grands progrès sociaux, scientifiques, humains et économiques. Nous savons que les avantages liés à l'obtention de qualifications de l'enseignement supérieur sont bien plus importants que simplement individuels ou monétaires.

Et, afin d'assurer la qualité de l'enseignement public supérieur en Nouvelle-Zélande, nous avons besoin d'un régime politique et de financement qui atteigne un équilibre entre la recherche, l'enseignement, les services communautaires et l'accréditation (fournir des diplômes).

Les considérations liées à l'enseignement et l'apprentissage doivent être pondérées comme étant plus importantes, ou au moins tout aussi importantes, que les considérations économiques au moment de décider qui a le droit d'apprendre et ce qu'ils ont le droit d'étudier.

Nous devons également avoir un système qui valorise les avis du personnel, des élèves et de la communauté. La gestion du secteur doit permettre l'autonomie, la diversité et la créativité dans l'enseignement et la recherche.

Mais la création de la stratégie alternative ne constitue qu'une partie du processus. Nous allons devoir lutter pour la réalisation de notre vision stratégique etce ne sera pas tâche facile. La vraie lutte serait une sorte de « désobéissance civile », c'est à dire un rejet massif des outils d'audit et de comptabilité visant à mesurer ce qui est non-économique.

Il serait très difficile d'organiser une telle « désobéissance » en Nouvelle-Zélande, car nos leaders institutionnels et nombre d'entre nos membres soutiennent actuellement le modèle de validation externe imposé par la nouvelle gestion publique et la gestion de l'enseignement comme une entreprise.

Cela signifie que nous devons d'abord travailler à convaincre l'ensemble de nos membres que la validation externe sous formed'un « score », d'un « classement », ou d'une « mesure » ne reflète en rien leurs accomplissements, et que ce sont en fait ces types de comptage et de mesure imposés par les gouvernements qui contribuent à la déprofessionnalisation du milieu universitaire.

Effets sur les inscriptions

Le Gouvernement a introduit des objectifs de réussite scolaire dans le courant de l'année passée, et nous constatons déjà que les établissements limitent les inscriptions et n'admettent que les « bon(ne)s » élèves - ceux qui vont certainement achever des cycles d'études.

Lorsque les inscriptions sont basées sur des idées préconçues quant aux chances de réussite, les étudiant(e)s autochtones et les étudiant(e)s de la seconde chance sont les groupes les plus susceptibles d'y manquer. De cette manière, nous renforçons les modèles existants d'inégalité sociale, économique, et en matière d'éducation. Ajouté à cela, lepersonnel subit des pressions pour faire réussir les élèves par tous les moyens nécessaires.

Dans certains cas, les établissements fournissent des efforts positifs - la mise en place de tutorat par les pairs, de postes d'accompagnement moral/psychologique, et de soutien pédagogique additionnel. Dans d'autres cas, lepersonnel s'occupe d'aller chercher les élèves chez eux pour les conduire aux cours afin d'améliorer les taux de réussite.

Nous constatons des cas dans lesquels des directeurs/trices modifient les notes finales des élèves sans consultation afin d'améliorer les taux de réussite et de progression dans leur département. Nous constatons des cas dans lesquels des établissements abandonnent des cours dont le taux de réussite est constamment faible sans s'interroger sur les raisons pour lesquelles le taux de réussite est si faible ou si ces taux sont justifiés par la difficulté des matières enseignées.

Et nous constatons des cas dans lesquels le personnel des établissements insistent pour que les enseignant(e)s permettent aux étudiant(e)s de passer et re-passer leurs examens pour s'assurent qu'ils les réussissent.

L'obtention de tels résultats dans les mesures d'audit de gestion et de responsabilisation sont un prix trop fort à payer. Ils piétinent la loi sur la liberté académique et l'autonomie institutionnelle, et qui plus est sur la bonne pédagogie.

Effets sur l'enseignement

L'imposition d'une culture de gestion perverse et d'une liaison instrumentaire de l'enseignement supérieur à l'économie de la Nouvelle-Zélande modifie la nature même de l'enseignement et de l'apprentissage. Au cours des trois dernières décennies, le secteur de l'enseignement supérieur en Nouvelle-Zélande a été entraîné de plus en plus à répondre aux besoins nationaux, ou plus exactement aux objectifs du Gouvernement (voir McLaughlin, 2003: 25-28;Zepke, sans date: 3).

Le principal résultat désiré est désormais celui de l'avantage économique (Zepke, sans date: 5) et les résultats immesurables de l'enseignement supérieur ont été oubliés (voir un exemple de cette situation dans le travail de Bhaskaran et al, 2007: 4).

Effets sur la recherche

Les mesures de résultats de la recherche ont influencé le choix des sujets auxquels s'intéressent les chercheurs et pour lesquels ils obtiennent un financement. Le summum de la réussite universitaire est apparemment d'avoir un article évalué par les pairs publié dans une revue de haute tenue.

Cela a entraîné une baisse de la recherche axée uniquement sur la Nouvelle-Zélande, car elle est moins pertinente pour ces revues de haute tenue, et dans lesquelles il est donc plus difficile de se faire publier. Cette situation a résulté en l'abandon par les chercheurs/euses du travail avec et pour les organismes communautaires, car ce type de travail ne s'appuie pas sur la publication d'articles évalués par les pairs dans des revues, mais plutôt sur la publication de rapports pour les débats publics.

En outre, de nombreux universitaires ont mis à l'écart le travail « de critique et de conscience » - soit par choix, soit en raison de la pression exercée par les directeurs/trices - car il ne peut pas être mesuré et donc pas non plus être « compté ».

Le côté négatif du comptage, de la mesure et du contrôle des établissements d'enseignement supérieur

Les gouvernements peuvent légitimement (au nom des citoyens) attendre des établissements d'enseignement supérieur qu'ils « produisent de  la valeur publique » (Moore, 2005,Pearman, 2009: 8). Toutefois, les mesures actuelles déployées en Nouvelle-Zélande sont nuisibles à l'enseignement public de qualité.

En termes d'objectifs de recherche, nous avons vu  les résultats manipulés par les établissements d'enseignement supérieur souhaitant améliorer leur financement et leur position dans le classement.

Afin d'augmenter leurs scores PBRF, les établissements ont: changé la catégorisations d'emploi de certaines personnes, les faisant passer de la catégorie enseignant à la catégorie administrative, ou de la catégorie d'enseignant(e) à temps plein vers celle d'enseignant(e) supervisé(e); licencié le personnel ne contribuant pas à la recherche dont la charge de travail endosse souvent un caractère d'enseignement intensif, d'accompagnement moral/psychologique ou d'activités liées à la gestion; et embauché des équipes pour manipuler les portefeuilles de preuves (Evidence portfolio - EP) sur lesquels les résultats de chaque chercheur/euse sont évalués.

Un audit indépendant des préparatifs en vue du tour de table d'allocation de financements de recherche axé sur le rendement cette année a noté « des pratiques variables de ressources humaines » se produisant dans les établissements publics d'enseignement supérieur dans le cadre de l'exercice de financement basé sur le rendement ( KPMG, 2012).

Poussés par la comptabilité

Le problème, cependant, réside dans le fait que l'audit confond « responsabilisation » et « comptabilité », de sorte que la notion de « devoir rendre des comptes au public » s'en retrouve transformée en termes de mesures de la productivité, « d'efficacité économique » et de prestation de « rapport qualité-prix » (Shore, 2008: 281).

Nous pouvons présenter les résultats PBRF, la réussite des étudiant(e)s et les objectifs de scolarisation comme étant simplement des mesures d'audit et de comptabilité, mais ce sont en réalité des outils pour discipliner le comportement en déterminant ce qui compte et ce qui ne compte pas.

Ce qui compte en Nouvelle-Zélande, c'est que l'enseignement supérieur contribue à la « croissance économique et à la productivité du marché du travail », les objectifs dominants qui figurent dans les documents stratégiques du gouvernement actuel (Voir, par exemple, la Déclaration d'intention de la Commission de l'enseignement supérieur, 2012).

La question est la suivante - les conseillers politiques ont-ils conscience de ce qu'ils ont créé et imposé au secteur de l'enseignement supérieur? Les mots de Foucault semblent aptes pour décrire la situation, et l'on pourrait imaginer que les décideurs/euses politiques« savent souvent ce qu'ils font, ils savent souvent pourquoi ils font ce qu'ils font, mais ce qu'ils ignorent, c'est l'effet produit par ce qu'ils font »(Middleton, 2009: 193).

Le modèle basé sur les résultats de la politique de l'enseignement supérieur produit un nombre important d'effets négatifs et un large éventail de conséquences qui, nous l'espérons, étaient inattendues. Les pédagogues et les syndicalistes avaient prévenu les gouvernements des conséquences inattendues lorsque les responsables gouvernementaux ont évoqué pour la première fois la mise en œuvre des techniques de gestion de la performance. Toutefois, cela n'a pas empêché les gouvernements successifs et leurs organismes d'infliger des outils de comptabilité aux établissements d'enseignement supérieur afin de mesurer l'activité non financière.

Il est important d'examiner l'éventail des effets pervers résultant de l'établissement d'objectifs économiques stricts pour le secteur de l'enseignement supérieur et de la mesure des résultats.

Les gouvernements à travers le monde font des déclarations comme celle ci-dessus, vantant les vertus de la gestion de la performance dans le secteur de l'éducation, et les enseignant(e)s, les chercheurs/euses, les étudiant(e)s et les communautés du monde entier passent au crible les résultats. Alors, quelles leçons pouvons-nous tirer de la Nouvelle-Zélande qui s'aventure désormais dans le monde de l'établissement d'objectifs, de la gestion du rendement, de la responsabilisation et de l'audit du secteur de l'éducation?

Pilotage et gestion stratégique dans l'enseignement supérieur en Nouvelle-Zélande

La Nouvelle-Zélande est un cas intéressant en matière de politiques, compte tenu de la vitesse et de la profondeur à laquelle de nouvelles approches de gouvernance peuvent être introduites aux organismes du secteur public, y compris les universités et les prestataires de formation continue.

La Nouvelle-Zélande est un petit pays (quatre millions d'habitants), dont les processus de décision politique et de mise en œuvre des politiques sont très centralisés. Elle dispose d'un système politique monocaméral (un parlement), pas de fédéralisme, et pas de pouvoir judiciaire activiste. Cela signifie que le pouvoir est concentré dans notre pouvoir exécutif de 20 personnes.

Il y a un service public unique, ce qui fait  que les centres de décision politique sont donc axés autour de petites communautés politiques qui peuvent être - et sont actuellement - dirigées de manière efficace par le parti politique au pouvoir.

Le profil de l'enseignement supérieur

Dans l'enseignement supérieur, deux organismes centraux sont responsables des décisions politiques et de financement pour le secteur. Ce sont la Commission de l'Enseignement supérieur ( Tertiary Education Commission-TEC) et le Ministère de l'Education. Il y a également deux autres organismes chargés de l'assurance qualité: l'Autorité néo-zélandaise des qualifications ( New Zealand Qualifications Authority) et Universités de Nouvelle-Zélande ( Universities of New Zealand), cette dernière étant composée des présidents de nos huit universités.

La taille de la communauté politique et du système politique monocaméral résulte en une forte cohérence entre la prise de décision politique et la mise en œuvre des politiques. Dans le cas de l'enseignement supérieur, cette cohérence est obtenue par la stratégie du Gouvernement pour l'enseignement supérieur, qui identifie les priorités pour le secteur à travers la Déclaration des priorités de l'Enseignement Supérieur ( Statement of Tertiary Education Priorities-STEP).

Les établissements individuels décrivent ensuite la manière dont ils comptent répondre à ces priorités dans leurs plans d'investissement (négociés avec les représentants du gouvernement), qui doivent refléter leur profil institutionnel (pour plus de détails, voir OCDE, 2006).

Le résultat de ces processus et de ces dispositifs institutionnels est « un alignement évident du secteur de l'éducation tertiaire avec les objectifs du pays » (OCDE, 2006: 40).

Cette orientation stratégique a été imposée sur le secteur de l'enseignement supérieur dans le cadre de trois décennies de changements continus et soutenus à la manière dont l'enseignement supérieur est géré, financé et presté.

Les changements commencent avec l'adoption du néo-libéralisme, ou les nouvelles politiques de droite, que les gouvernements ont introduites rapidement et profondément dans l'Etat et la société en Nouvelle-Zélande au cours des années 1980 et 1990.

Pour le secteur de l'enseignement supérieur en Nouvelle-Zélande, cela a résulté en la création, dans la législation en 1989, d'un « secteur » unique qui englobe tout l'enseignement post-obligatoire, et le placement des établissements d'enseignement à but lucratif et public sur un même « pied d'égalité ».

Approche du marché de masse des années 1980

Au cours des années 1980, nous sommes passés d'un système d'enseignement supérieur d'élite, dans le cadre duquel un nombre restreint d'étudiant(e)s recevait un financement intégral, afin de compléter des études supérieures, au marché de masse et l'introduction de frais de scolarité et de prêts étudiants. Un des effets de la transition vers un modèle de marché de masse a été l'augmentation significative du nombre d'inscriptions dans l'enseignement supérieur.

20,5 pour cent des jeunes de 18 à 24 ans avaient étudié dans des établissements d'enseignement supérieur en 1990; en 1998, ce chiffre était passé à 31,9 pour cent ( Ministère de l'Education, 1998: 23).

En 2000, le modèle de marché de masse s'est avéré un problème pour les gouvernements successifs. Les coûts continuaient d'augmenter en fonction de l'augmentation du nombre d'étudiant(e)s, et s'en est alors suivi une prolifération des cours et des prestataires, étant donné que les établissements d'enseignement supérieur se faisaient concurrence sur le « marché ouvert » pour obtenir des étudiant(e)s et le financement du gouvernement attaché à chaque étudiant(e).

Réponse du Gouvernement

La réponse du Gouvernement a été l'introduction du "pilotage stratégique" de l'enseignement supérieur. Une agence gouvernementale nouvellement formée, la Commission de l'Enseignement supérieur ( Tertiary Education Advisory Commission-TEAC), a recommandé un engagement plus actif du Gouvernement dans le système d'enseignement supérieur, y compris la mise en œuvre de politiques ciblant le plafonnement du nombre d'étudiant(e)s, le financement et le financement d'établissements fondé sur la différenciation et la création de plans stratégiques d'investissement pour chaque établissement.

La TEAC répondait à l'absence apparente de direction dans le secteur, dont le résultat a été considéré comme étant une utilisation inefficace des fonds (OCDE, 2006: 135).

Cette inquiétude quant à l'utilisation inefficace des ressources a mené à l'introduction de nouvelles techniques de gestion publique visant à « mesurer » si lesétablissements d'enseignement supérieur dépensaient les fonds publics de manière efficace ou non. « La culture professionnelle traditionnelle de recherche intellectuelle et de débat ouvert a été remplacée par une focalisation institutionnelle sur la performativité, la planification stratégique, les indicateurs de performance, les mesures d'assurance de la qualité et les audits universitaire » (Olssenet Peters dans Shore, 2010: 16).

Les nouvelles mesures « d'audit » et de « responsabilisation » allaient de celles qui étaient axées sur les résultats de la recherche à celles axées sur l'évaluation des résultats des élèves. Un fonds de recherche basé sur la performance(PBRF) a été introduit dans le milieu des années 1990.

Objectifs

Dans cet exercice, chaque universitaire néo-zélandais est évalué sur ses « résultats » (sur les publications, l'estime des pairs, et la contribution à l'environnement de recherche) afin d'attribuer des niveaux appropriés de financement gouvernemental de la recherche aux prestataires d'enseignement supérieur publiques et privés du pays.

En plus de cela, les établissements d'enseignement sont évalués sur leur capacité à obtenir des subventions extérieures et contrôlés sur la réalisation des objectifs de scolarisation (un établissement est financièrement pénalisé s'il dépasse ou manque l'objectif de scolarisation convenu de trois pour cent en plus ou en moins).

Ces dernières années, le Gouvernement a introduit des objectifs concernant la réussite, la rétention, et la progression des étudiant(e)s. Dans certains cas, les objectifs de réussite fixés s'élèvent aux alentours des 80 pour cent. De plus, il y a quelques mois à peine, le Gouvernement a exposé ses « objectifs pour de meilleurs services publics » pour le secteur, indiquant que:

« Nous désirons que notre secteur public soit plus novateur, entreprenant, dynamique, et axé sur les résultats. Nous offrons de meilleurs services de première ligne, des coûts réduits et de meilleurs résultats pour vous et votre famille » ( John Key et Bill English, 2012, communiqué de presse).

En matière d'éducation, les objectifs pour de meilleur services publics sont centrées sur le renforcement des compétences et de l'emploi - par exemple, l'objectif visé est de faire en sorte que 85 pour cent des jeunes de 18 ans obtiennent une qualification de niveau deux, ou l'équivalent, en 2017 (le taux de réalisation à ce niveau se situe actuellement aux alentours de 67 pour cent).

Les personnes responsables des décisions politiques et de la mise en œuvre de politiques considèrent peut-être que la mesure et l'audit constituent des évaluations objectives de la manière dont les fonds publics sont dépensés, mais ces exercices de comptage et de mesure ne sont pas neutres.

La raison officielle motivant cette décision semble bénigne et incontestable: améliorer l'efficacité et la transparence, et responsabiliser ces établissements envers les contribuables et le public (et aucune personne raisonnable ne pourrait sérieusement remettre en cause ces objectifs).